许浩，杜丽娟

　　随着十二届人大一次会议闭幕，新一届人大的立法工作已经启动。

　　《中国经营报》记者了解到，3月底，全国人大常委会有望研究并确定未来五年任期内的立法规划。作为我国第一大税种的增值税，有望进入立法程序。目前，征收增值税的依据是国务院颁布实施的《增值税暂行条例》。

　　实际上，早在2008年，增值税等若干税种立法已被纳入十一届全国人大常委会的立法规划。但由于税收立法的复杂性，涉及各种利益关系的调整，以及2011年“营改增”试点工作的推行，增值税的立法进程延后。

　　立法规划

　　目前我国增值税征收依据是，国务院1993年12月13日发布、2008年11月5日修订的《增值税暂行条例》。

　　“3月底，十二届全国人大常委会可能要确定未来五年的立法规划，增值税等若干税种立法，有望纳入本届人大的立法规划。” 北京大学财经法研究中心主任刘剑文向记者表示。

　　2013年1月底，全国人大常委会法律工作委员会召集了就新一届全国人大立法规划征求意见的座谈会。在这次座谈会后、新一届全国人大召开前，刘剑文向全国人大法工委建议择机废止1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

　　增值税作为现行税制体系中的第一大税种，根据国家财政部发布2012年税收收入增长的结构性分析报告显示， 2012年全国税收总收入完成100600.88亿元。其中，国内增值税实现收入26415.69亿元。增值税占所有税收大约为26%。

　　目前我国增值税征收依据是，国务院1993年12月13日发布、2008年11月5日修订的《增值税暂行条例》。修订后的增值税条例确定在全国范围内实施增值税转型改革。

　　值得关注的是，即将进入十二届人大未来五年立法规划的，不只是增值税，其他依据暂行条例征收的税种也有望进入立法规划。

　　刘剑文教授认为， 我国现行的主要税种包括增值税、 消费税 、营业税等都不是通过制定法律开征，而是由国务院颁发《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》等行政法规开征。

　　2006年10月，刘剑文教授曾给全国人大常委会讲授法制课《我国的税收法律制度》。当时，他是这样评价我国税法体系的现状：“税收法律偏少、税收行政法规偏多”。时间已过去6年多，但是我国税收立法现状并没有根本的改变。

　　财政部财科所所长贾康则表示，如果增值税由条例变成法，意味着法的层次提高了，一方面是比较成熟、比较稳定的状态，上升到法是比较严肃的，但是又很明显地带有探索性，所以叫条例，现在可能有些方面觉得更积极地做工作，选择增值税上升到法也有一定道理，主要在基本规则方面的共识相对比较明显。

　　“对一个相对成熟的税种来说，上升到法比较可能，因为法本身也在转轨过程中，也需要一步一步地修改，目前18个税种，很少叫法，一般都是暂行条例，然后下一步是具体的税种，比如说征管法，不是对税种的，税种上升到法需要有选择。”贾康说。

　　阻力何在？

　　增值税的改革涉及到财政体制改革。现在增值税为中央地方共享税，目前按中央75%、地方25%的比例分配。一旦增值税通过立法程序进行改革，势必影响到中央和地方政府的分成比例。

　　2008年，十一届全国人大常委会将增值税等若干单行税法列入了一类立法规划。由国务院负责立法起草工作。

　　此后，全国人大常委会和国务院共同对增值税立法工作进行了多次调研。

　　全国人大常委会预算工作委员会与财政部税政司于2008年选拔国内外优秀的增值税法专家，开始进行立法研究与调研，起草《中华人民共和国增值税法(专家稿)》与中国增值税改革与立法建议报告，该增值税立法草案与报告于2009年12月底完成。

　　在2010年初国务院下发的《2010年立法工作计划》中，增值税立法成为年内力争完成的重点立法项目，将增值税改革列入立法程序。

　　此后，增值税立法进程延后，未能按原计划于2010年提交全国人大常委会审议。

　　刘剑文认为，增值税立法进程延后的原因有两个：一是增值税作为国内第一大税种，涉及面极广，需要协调多方利益和多种关系；二是“营改增”试点工作开始。

　　增值税的改革涉及到财政体制改革。现在增值税为中央地方共享税，目前按中央75%、地方25%的比例分配。一旦增值税通过立法程序进行改革，势必影响到中央和地方政府的分成比例。此外，原来实行的是生产型增值税，即在征收增值税时，不允许扣除外购固定资产所含增值税进项税金。

　　2011年11月，财政部、国家税务总局正式公布了《营业税改征增值税试点方案》，从2012年1月1日起在上海部分地区和行业试点。其后，又有近10个省市参与试点。

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇则认为，当时(2008年)增值税改革的条件并不充分，而在中国目前宏观环境下，体制改革处于转型和探索期，推进工作也应逐步实施，因此对增值税内容实施了“转型”和“扩围”两大改革，目的也是从试点开始，尝试这种改革路径是否正确，而没有对改革做任何定位。

　　此外，高培勇表示，目前增值税实行的条例并不是中央有意降低立法层次，而是因为法律必须是要成型的，而其实施立法的完善程度不像企业所得税一样成熟，在试点成熟后，也必然会走入立法程序，改革的最终目的是所有税种都要走入法制体系。

　　刘剑文建议，我国已进入改革的攻坚阶段和“深水区”，财税改革是整个改革的突破口和抓手，应当利用难得的机遇，用法治思维和法治方式化解社会矛盾和冲突，坚持税收法定主义，全面提升财税法律的效力层级，加快对各个税种的立法，将尚未制定为法律的税种立法尽快全部上升为法律，争取早日实现“一税一法”，并抓紧制定《增值税法》《消费税法》《房产税法》《资源税法》《环境税法》《土地税法》《契税法》《关税法》等税种法。

　　“不过，鉴于我国的国情，所有的税种在短期内全部上升为法律是不现实的，因此，立法要突出重点，特别是要对重要的税种如增值税、房产税、资源税、环境税等优先立法。”刘剑文强调说。