房产税变奏

　　接下来的房产税试点扩围，不应照搬沪渝两地政策，须对方案做出修正；扩大税基并按评估价计征，个人住房税收体系方能发挥财产税的功用

　　随着试点扩展，个人住房房产税改革近日再成各界关注焦点。

　　有消息称，北京、南京、青岛、深圳等地已上报方案，有望今年10月加入房产税试点城市行列。但地方相关部门旋即予以否定。虽然试点扩围尚无定论，但近期国务院常务会议及国务院批转的有关改革通知中，均涉及房产税问题，其作为下一步调控房价的储备政策，被有关方面寄予厚望。

　　一位接近决策层的权威人士对《财经》记者表示，多地的房产税试点方案的确有所讨论，尚待决策层拿捏出台时机，这一税收政策的试点肯定要推向更大范围，但具体的时间和方案选择，目前有关各方意见尚待统一。

　　迄今，上海、重庆两地试点征收个人住房房产税已近两年半，但从实际效果看，相关方案设计不尽合理，施行效果有限，争议不少。

　　其中争议最大之处在于，对于存量房与新房是否实施统一的政策。《财经》记者近期接触的官学两界人士普遍认为，接下来的试点扩围，不应只是沪渝两地方案的原样照搬，而有必要对征税方案做出修正，使房产税能逐渐发挥出财产税应有的功用。

　　从类型上看，房产税是一种良性的地方政府税种，具有收入稳定、课征容易、不易偷逃税等优点。不过如果没有较为完善的评估、征收、争议处理以及民主参与机制，房产税征收有可能产生不公平的结果。

　　而受制于中国长达十年的市场化房改结果，尤其是高房价困境，中国房产税制改革目前面临一定的阻力和困难，推动改革有赖于高层共识和政治决心。

　　地方态度松动

　　在中国税改进程中，很少有像个人住房房产税这样的税改项目，试点准备用了近十年，试点展开后又历经两年多时间，却迟迟不扩围。

　　改革进程的迟缓，与房产税背后的巨大争议直接相关。房产税是否适合中国国情？土地公有制下能否再征房产税？征税后土地出让金是否免缴？技术条件和征税人员素质能否满足征税需求？房产税的征税目标到底是什么？诸如此类的问题争议不断。

　　2011年1月27日，上海、重庆两地各自发出通知，要求从第二天起开征个人住房房产税。试点突然而至，引发各界质疑。《房产税暂行条例》依然明确居民非营业用房暂免征税，但两地却按照地方政策开始对个人住房征税，“下位法”显然违反了“上位法”的规定。

　　两地试点政策的核心内容是，上海对本市居民家庭新购第二套及以上、非本市居民新购住房，征收0.4%至0.6%的房产税；重庆则对独栋商品住宅、新购高档住房和非本市居民新购的第二套及以上住房，一次性征收0.5%至1.2%的房产税。为能使居民接受，两地都规定了较低的税率，并给予较大面积的免税。

　　由于征税范围极小，两年多时间里两地所征的个人住房房产税极为有限。

　　多年来，北京大学－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心致力于中国房地产税制的研究，还多次组织国税总局财产税示范项目的培训以及实地考察。该研究中心主任满燕云对《财经》记者表示，世界上100多个国家都征收保有环节的房产税，中国拥有这么大的税基却不征税，道理上说不过去。

　　从实际情况看，房产的价值增长，一部分是社会提供的基础设施、公共服务、经济发展、法律变革等公共因素影响所致，这部分增值属于公共收益，应由政府公共部门代表社会通过税费的形式获得。

　　在满燕云看来，中国推进个人住房房产税改革面临的阻力，主要来自三个方面。

　　首先是拥有多套房子的人，不管是按照房产套数免税，还是按照面积免税，一般拥有房产的人不用缴太多房产税，而拥有大量住房的人就要缴很多税，其中包括政府官员。他们不愿意被披露拥有多套房产。这些人拥有超乎一般人的话语权，因此在很大程度上阻碍了房产税推行的步伐。

　　阻力也来自地方政府。一开始推行不可能征到太多税，房产税收入难以达到替代土地财政的规模。而且征税成本高企，也令地方政府预感到得不偿失。

　　第三种阻力则是房地产开发商，房产税开征后房地产企业的盈利空间可能受到影响。

　　不过据记者了解，随着最近两年调控政策的坚持以及房地产市场的变化，地方政府的态度正悄然发生转变，在土地财政事实上难以为继的情况下，一些地方政府对房产税的态度，开始变得积极。

　　在十八大召开之前将近两年的试点时间里，地方政府对试点房产税普遍缺乏积极性，对改革心存畏惧，摆出种种理由，指出其不可行。

　　财政部财科所所长贾康对《财经》记者分析说，十八大之前人事安排没有到位，按照官场的潜规则，地方官员受到“多一事不如少一事”的思维影响，因此积极性不高。如今党政人事安排早已妥当，改革方面又需要有所表现，一些开明的地方政府，态度开始转向积极。

　　国务院发展研究中心研究员倪红日表示，今年以来已有几个地方政府向国研中心发出邀请，请他们赶赴当地结合实际情况研究如何征收房产税。

　　“有人认为房产税这条路不能走，又没有更好的路，只能这样走。”倪红日表示，土地财政不可持续，征收房产税是大势所趋。那么多人占有那么多房子，不能始终拿不出手段进行管理。

　　早在2004年，国研中心就成立房产税研究课题组，倪红日是课题组成员之一。倪红日说，房产税肯定有不足之处，但只要税制合理，利大于弊，就要从无到有地建立起来。香港面对200多万的差饷(相当于个人住房房产税)纳税人，最开始征收时也非常困难，后来逐渐变成良性循环。

　　国研中心房产税制课题组另一位重要成员林家彬也认为，与此前强烈的反对意见相较，地方政府对房产税认识正在逐渐改变。地方多年来高度依赖的土地财政如果还能延续此前火爆的势头，卖几块地就能得到丰厚的收入，地方政府就不屑于征收投入大但收入少的房产税。

　　如今土地财政规模已降低，地方政府面临一定的财政困难，债务水平相对又比较高，在这种情况下，地方政府比过去更有积极性探索房产税试点。随着时间的推移，新型房地产税将会逐渐接棒成为地方政府的主体税种。

　　民众对房产税的态度，也在发生着微妙而重要的变化。

　　国家统计局和北京大学－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心此前联合进行一项民意调查，调查对象包括北京、上海、深圳和成都四个城市共计2500户家庭，涉及到房产税的问题有三个：您是否支持征收房产税？如果征收房产税有助于降低房价，您是否支持征收？如果将房产税收入用于城市公共设施建设和改善教育、医疗等公共服务，您是否支持征收？

　　调查结果显示，第一个问题获得40%左右的支持，第二个和第三个问题则分别得到65%和70%的支持。也就是说，征收房产税并不像此前网络舆论中评价的那样遭到绝大多数人的质疑和反对，更多的家庭选择了支持房产税的征收。同时，如果房产税征收有助于降低房价或者改善公共设施和服务等，那么会有更多的家庭支持征税。

　　不过林家彬还认为，由于房产税属于直接税，中国的老百姓多年来缺乏直接面对税务机关缴纳税款的经验，对个人住房房产税的接受程度如何，有没有可能出现大面积滞纳的情况，有关方面对此有一定顾虑。

　　普遍征收挑战

　　业界基本共识是，目前上海、重庆两地的试点对推动房产税改革起到一定作用，但实际效果又不能评价过高，试点扩围需要对税收进行优化。

　　林家彬对《财经》记者表示，目前中国的房地产税制偏重在房产流通环节征税，保有环节税收缺位，对其进行改革就是要在保有环节征税，同时大幅降低流通环节税负。而这两个地方的试点是保持原来的税制不动，再增加新的税负。原来的税还照缴，房产税试点等于是完全加上去的税，于是只能设计为窄税基、低税率，试点效果有限。

　　更重要的是，沪渝两地的试点并没有触及房产税改革的两个关键要素，即普遍征收和评估征税，这是试点扩围之前必须解决的重要问题。

　　从征税税基来看，目前上海的征税方案不包括存量房产，重庆征税的存量房产也只包括少量的独栋别墅。这样的方案设计尽管可以减小试点阻力，但由于绝大部分都是按照成交价格计税，就使得个人住房房产税含有流转环节消费税的特征。而按照财产税的基本概念和国际通行做法，房产税应该对存量房进行征税，且每年征收一次。

　　目前对较大范围的存量房征税，还面临不少问题。中央财经大学税务学院副教授何杨认为，首先是存量房产权的多样性，给房产税税基的确定带来了难题。

　　以居民住宅为例，现在城镇居民住宅产权分为商品房产权、经济适用房产权、房改房产权、私有房屋产权等七类。如果以房屋交易价格作为税基征税，就会产生严重的不公平，但若采用市场价值评估方法，摸清每处房产的价值，可能要耗费大量的人力和物力，增加巨额的征管成本。

　　以间接税为主的税收征管模式也一时难以适应房产税征税方式的变化。对存量房每年征税，需要税务人员一家一户上门征缴，不仅会增加大量成本，还可能产生抗税。纳税人会关心和自己有类似住房的人缴多少税、和自己相似收入的人缴多少税，以及这些税款是否用于公共服务。这些公平诉求需要政府信息公开透明，支出行为受到约束。

　　何杨还认为，存量住房中包含的土地出让金，一部分是国家出让一定期限土地使用权而获得的地租，一部分是开发商基于土地升值预期而支付的溢价，一部分则是公共支出带来的土地增值。第三部分的增值应该作为预征的房产税予以扣除，但要准确区分这部分增值难度很大。

　　评估征税准备

　　除拓宽税基之外，计税依据由房产交易价格改为评估价值是接下来试点的应有之义。

　　目前沪渝两地的房产税均以房产的原值或交易价格作为计税依据，对于重庆作为存量房产的独栋别墅，房产原值根本无法反映这些房产如今的真实价值。

　　作为财产税，房产税理应对存量房进行评估征税，从技术角度讲，目前已经不存在障碍。林家彬说，经过多年的准备，征税基础工作已经大体就绪。国家相关部门做了相应的技术准备，包括房地产的批量价值评估，房地产信息系统在各地基本建立，将房主和房产基本对应。

　　《财经》记者了解到，中国自2003年开始加快房地产税评估的改革进程，并选择北京、重庆、深圳、南京、丹东和宁夏吴忠市作为首批试点地区，开始研究批量评估房产价值的历史，为房产税按照房产评估值征收做技术上的准备。至今，房地产税“空转”评估在中国已经实行了整整十年。

　　而后几年，试点地区又增加了河南省濮阳市、辽宁省大连市、陕西省以及福建省。目前，各个省至少有一个城市建立了计算机批量评估系统。在一些经济比较发达的城市，政府相关部门也建立了土地数据库、房产数据库。至此，中国房产税在技术层面已经具备了开征条件。

　　技术上走在前面的城市包括深圳和杭州等地，这两地也被外界认为是试点率先扩围的城市。

　　深圳在土地与房屋管理机构设置上具有综合性强的特点，其规划和国土资源委员会承担了城市规划、土地资源管理、房地产管理、测绘等多项职能，这样的机构设置为房产税的推行提供了良好的管理体制基础。

　　在机构设置上，2007年深圳将市房地产估价中心与市房地产研究中心合并，成立了深圳市国土房产评估发展中心，直属于规划和国土资源委员会。

　　相比之下，杭州市具备开征房产税条件有些“歪打正着”。

　　杭州从2006年开始建设房屋交易计税价格评估管理系统，最初的目的是用于加强契税的征管。该系统投入运行后取得了良好效果，这也是全国房地产批量评估系统在实际中的首次应用。虽然房地产税对价值的评估要求与契税不同，但是在基本方法和系统架构等方面是一致的。与深圳专门成立评估部门不同，杭州采取了将数据收集和系统建设外包的模式。

　　对房地产进行价值评估是开征房地产税的前提，但目前各方对评估主体的确立还有不同意见。从全国多地来看，房地产批量评估技术已经较好地运用到契税征管当中。

　　在评估机构设置上，大部分地区是地税部门负责评估，将数据调查、模型建立、系统开放等工作外包给专业公司。成立独立的法定机构专门负责评估的，只有深圳。

　　对此林家彬认为，不管是税务部门、建设部系统还是第三方评估，评估后纳税人如果有异议如何处理，这个机制的建立更为关键。从很多发达国家的经验来看，以征税为目的的房产评估值一般都低于市场价值。

　　即使是独立评估机构对房地产做出的科学评估，仍然可能与房地产的实际价值产生偏离，与纳税人的预期也常常出现差异。因此公正透明的争议解决机制，是保证房产税顺利征收的必要配套制度。

　　满燕云认为，本着渐进式推进的原则，可以先对工商业等已经征收房产税的房地产类型按照评估价值征税，再逐步推进到个人住房。而且有必要适时出台房产税评估法，做到有法可依。

　　贾康表示，个人住房房产税改革的发展方向肯定是按照评估值征税，而且各地目前已经引进了税基评估的基本概念，评估技术也会越来越完善。对于税基争议的处理，国际通行的惯例是建立仲裁机制。

　　试点下一步

　　日前，央行研究局等有关部门的学者共同完成了一份关于土地制度改革的报告，报告提出房产税的征收建议。

　　房产税可选择两条改革路径。一是新老划断，只对新购房产征税。此方案法律风险较低，实施阻力较小，但可能保护既得利益者，也可能导致市场分割。二是对存量、增量房产统一征收房产税。存量房产由此可能大量进入二级市场进行交易，有利于调控房价，也有利于防止市场分割。

　　报告提出，目前征收房产税的时机已经成熟，改革试点要尽快扩大。另外，近三年内应该尽快推行的税制改革中，应该包括房产税。目前可以考虑允许不同地方选择不同的方案进行试点，实践中慢慢积累经验，总结教训，逐步优化趋同。

　　“上海、重庆的试点方案不具有推广意义，接下来如果只是一个一个地区扩大试点，意义不大。”在林家彬看来，推动房产税制改革更有利的方式是对目前房地产税费进行整合，在保持整体税负水平大体不变的前提下，推出新型的房地产税制整体框架。

　　他还建议，应改变目前房地产税种繁多、收费名目繁多的状况，建立起税种精干、政策目标与调控对象明确的房地产税制体系，同时降低流通环节税负。保有环节房产税方面，应该设计统一的税率范围，允许地方政府在此范围内自行选择。

　　但贾康表示，考虑房产税改革面临的阻力，需要先行先试，通过增加试点逐渐突破，不能一下全面铺开。

　　为更好地推行这项改革，林家彬建议进行大规模的宣传，让纳税人明白，并不是通过改革增加整体的税负，而是要在整体税负水平不变的前提下，改革房地产税制。而且，房产税的主要纳税人应该是高收入者，满足基本居住需求的部分人不需要缴税或只需缴很少的税。

　　目前上海、重庆两地均是以地方通知的形式在做房产税试点，林家彬认为接下来有必要修订相关法律法规，或者出台新的房产税条例。

　　接近财政部的相关人士表示，接下来的房产税改革，需要把握好几个方面。

　　在稳步扩大试点的同时启动立法程序。要稳步扩大试点，如果没有后续省市的跟进，不仅上海、重庆两地继续推动改革的压力加大，而且不利于形成群体效应；另一方面，力求试点政策的多样性，只有试行多样性的政策，才能发现各种问题，选择最优方案。试点的同时全国人大应启动立法程序，制定房产税法。

　　扩大征税对象，将增量房和存量房都纳入征税范围是房产税改革的大方向。在这一大方向下要兼顾公平原则，保障居民的基本居住权，避免给普通居民带来额外负担，对首套房或一定人均标准之下的部分应予免税，并尽可能将赡养负担、按揭贷款等家庭状况考虑在内。

　　存量房纳入征税范围，意味着需要将私人房产信息公开，因此面临的难度和阻力也较大。在房产登记制度、房产信息全国联网建设、房地产评估系统及方法等基础环节，需要把工作做细做实。

　　目前，个人住房房产税改革的技术条件已基本成熟，房产税扩围宜早不宜迟。既然别无他途，这条路再难走也要走下去。

　　【作者：《财经》记者 郑猛 李其谚 】