依法征税，还是按指标征税？

　　周潇

　　目前正值《税收征收管理法》修改，由国务院法制办公布草案，向社会普遍征集意见过程中。近日，由中国财税法学研究会和中国行政法学研究会联合承办的《税收征管法》修改专家研讨会在北京大学举行。

　　会上，原全国人大预算工作委员会主任俞光远的一句话，让参与税收征管法修改研讨会的与会人员颇为尴尬。

　　俞光远说，实际税收征管过程中，怎么依法征税，是一个重大的问题。现在我们是依照上级下达的指令性、指标性的任务来征税；而不是按照税法规定的范围和税率，来依法征税。

　　按行政指令征税，意味着税收征管法在实践中被架空——这个税收征管中最根本的问题，秒杀了其他任何程序性、技术性问题的讨论。

　　财税法学专家们共聚一堂，均表达了此次草案片面强调国家的征税权力，而纳税人权利的保障和平衡被极大忽视。

　　按指标收税

　　40余名财税法学界的专家，和税务咨询及税法律师等实务界人士，就税收征管法中几个热点问题，进行了讨论。

　　会议邀请了起草此次草案的国家税务总局征管科技司制度处的相关官员，国家税务总局政策法规司、国务院法制办财政金融司，以及全国人大法工委经济法室均有相关负责人出席。当然，官员们更多是听取意见，并未就此发表个人看法。

　　当与会专家们还在就“税款滞纳金是否能被无限期追缴”，以及“罚款的范围是否过于宽泛”，“惩罚措施是否过于严厉”而争论时，俞光远在临近会议尾声时的一个补充发言，无疑点破了问题症结所在。

　　俞光远表示，实际征管中，有一个重大的问题，就是“怎么依法征税”。依法征税，应该是按照税法规定的范围、税率来征收。但实际中，并没有真正做到依法征税，而是按照计划指令来征税：上级下达多少指标任务，基层执行部门就征收多少税款。因此，现实中存在不少包税以及变相招税的问题。

　　俞光远进一步指出，正因为没有依法征税，而是按指标征收，这导致在年头好的时候，税务机关无需那么充分地收税，部分应收税收就留在企业内部，这才有了“滞纳金”的问题；在年头不好的时候，税务机关一查企业，追缴这部分欠税，又产生了“过头税”的问题。如果真正能够依法征税，就能避免很多类似的争议。

　　症结在财政系统？

　　俞光远指出，依法征税的核心在于要改变“按指标征税”这套思路，这个问题多年来没有得到解决。现在修改税收征管法时，若能增加适当的内容，从立法角度把这个问题解决，将对今后我国依法征税、依法理财、依法治国等，有着非常重大的现实意义。

　　对此，税务机关也颇多微词。日前，在中国人民大学博锐财税沙龙，关于国家税务总局职能转变的专题讨论会上，有北京国税系统官员表示，因为整个财税系统的职能未理顺，税务系统承载了很多莫名的指责。

　　上述国税官员表示，税收增长的刚性指标，多由财政系统指定；而这个刚性指标，并不会随着经济形势的变化而变化，多是硬性指标。

　　上述官员回忆了2009年金融危机后，北京税收征管的严峻形势。他表示，当年收入形势非常紧张，但迫于财政局的刚性指标，税务局只能自己想办法。当年北京市局的一位副局长牵头，成立了一个组织征收小组。小组经常开会，讨论如何完成既定收入任务。

　　2009年税收的严峻形势，目前正在国内再次上演。1-5月份，全国公共财政收入，同比仅增长6.6%，而中央财政收入同比仅增长0.1%。财政部部长楼继伟近日表示，今年中央财政完成预算的压力非常大。税务机关税收形势紧张，要完成既定指标，只能去企业挖掘潜力。现在不少地方的税务机关已经积极行动起来，各种动员大会，频繁地往企业跑，清查历史欠税等情况。

　　而清查历史欠款，往往是有收获的。当年头好的时候，当税收征管指标完成时，税务机关不会“应收尽收”，而是为将来不好的年头，预留了一个“弹性空间”。税务机关若动真格要来清查某个企业，有可能查出巨额欠款，拖欠款项可能导致该企业关门倒闭。致同国际税务经理张俩表示，在国内，有些企业十几年来，从没被税务检查过，但一旦被查，有些企业暴露的问题非常严重。

　　国家权力VS纳税人权利

　　税收作为政府履行职能的重要基础，代表了国家的意志。而这份由国家税务总局起草的草案，修改之处，无不贯彻着国家的意志。

　　当国外税务事宜，多交由专业机构处理，当国内税务专业人士队伍的不断壮大，当法治观念的不断加强，当个人财富的不断积累，未来征税将更多面向个人等等这些新形势的变化，税收征管法草案对纳税人权利的回避，使得草案遭遇严厉的指责。

　　国家行政学院法学部副主任杨小军，对这个草案的总结如下：该改的地方没有改；部分修改条文让人担忧；征管法过于原则，这对于税务机关好用，但对于纳税人不好用；将税务代理的权利，垄断给由国家税务总局主管的注册税务师行业，无疑是国家税务总局“夹带私货”的表现。

　　现行税收征管法规定，当纳税人与税务机关发生争议时，应先按照税务机关的决定，缴纳税款；缴纳税款后，不服者可申请行政复议；申请行政复议后，方可提起诉讼。这被业内学者认为是“非常丑陋”的规定。

　　中国政法大学终身教授应松年，概括上述规定为“花钱买诉讼权”。他指出，任何一个人，当他认为其权利受到损害时，都可以提起诉讼，这是宪法赋予的权利。

　　应松年同时指出，税收相关的法律具有特殊性，需要看到两方面的客观现实。一方面存在对公民权利保护不够的问题，另一方面大量企业逃税，税务机关收不上税等问题也非常严重。

　　对于修改草案中，要求“银行等金融机构向税务部门提供涉税信息”，却没有对税务机关的保密义务进行规定，这被认为可能在未来产生严重后果。

　　清华大学法学院教授何海波指出，应当避免未来税务机关对于公民个人信息，以及商业隐私等的过度搜集。（来源：21世纪经济报道）