杜丽娟

　　政府财政拨付资金使用效率低下，造成巨量存量财政资金

　　在“存量”屡次成为理解“李克强经济学”的关键词时，面对政府国库存款余额超过3万亿元、财政专户余额超过1万亿元的现状，财政部终于开始提速《财政资金支付条例》(下称《条例》)调研、起草的有关工作，以盘活各级政府的“财政存量资金”。

　　目前，财政部拟将《条例》的立法调研工作报请国务院审议。《条例》将涉及规范各级政府财政拨付资金的拨付方式、使用进度、拨款后监督等方面的内容，有望以此改变因财政资金拨付的“账面数”与“支付数”不同步等财政资金管理体制造成的财政资金沉淀问题。

　　在此之前，国务院总理李克强在广西考察时表示，“经济增长率、就业水平等不滑出‘下限’，物价涨幅等不超出‘上限’”，如何通过运用存量财政资金稳定经济增长，已经成为摆在中国新一届政府面前的重大课题。而《条例》的调研与起草，远远不是这个宏大课题的全部。

　　报请“条例”调研

　　“目前财政部正在着手进行《条例》的调研和起草工作。”7月12日，中国政法大学教授施正文告诉《中国经营报》记者，他曾参与该《条例》的讨论工作。此前《条例》的立法调研工作已经报请国务院。此时，中国政府国库存款余额已经高达3.23万亿元，而政府财政专户的资金余额也已达到1.42万亿元。

　　所谓国库存款是指在国库的预算资金存款；而财政专户则是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。按照现行中国财政管理制度，政府国库存款和财政专户是各级财政资金拨付的主要途径和技术手段，而上述账户中资金存量的大小，则可较为科学地反映政府财政拨付资金的使用效率，当效率较低时，这两个账户会显现出较高余额。

　　2013年3月，财政部下发《2012年财政立法工作计划》，根据计划，今年财政部的立法工作除了继续做好《预算法》《税收征收管理法》《资产评估法》《注册会计师法(修订)》《政府采购法实施条例》立法工作的同时，还计划上报国务院审议《条例》立法调研工作，以完善财政资金在支付管理的各种问题。

　　记者了解到，根据目前财政部的规划，《条例》未来将直接指向当前造成财政资金拨付使用过程中可能导致拨付效率低下的现行管理制度，从而促进盘活存量财政资金。

　　中国当前财政管理制度实行收付实现制。在这种会计制度下，现金收支行为在其发生的期间全部记作收入和费用，而不考虑与现金收支行为相连的经济业务实质上是否发生。因此，由于各级政府的效率问题，导致财政“账面数”与“支付数”不同步等问题，最终导致财政资金沉淀，成为存量财政资金。

　　7月4日，李克强主持召开国务院常务会议，强调要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。在此之前，国家审计署对各级政府财政资金使用情况进行了审计，并向全国人大常委会进行了汇报。

　　不过，施正文向本报记者表示，财政部此前将《条例》上报国务院的目的，并不是完全因为国库和专户大量存量资金闲置，但是结合当前盘活存量财政资金背景，中央对国库存量资金的关注，“或将促进其立法进程。”

　　年底突击花钱的奥秘

　　“国库每年都会留一些库底资金以应对突然的支出需要，这作为国库存量资金，还有一部分是财政专户资金，财政支出原则是在库底保持一定量的情况下，其他资金就应该盘活。”财政部财政科学研究所所长贾康指出。

　　国库作为流动性功能账户，存款越少说明资金运用效率越高，且没有多收税金。但长期以来，因为财政专户的复杂性，加之种类繁多，政府对这部分存量资金的使用情况处于“放任”状态。

　　记者了解到，目前财政专项资金涵盖了社保、农业、经济建设、科教文、商贸、行政和预算等部门，资金来源有本级预算内、外安排，有上级政府和有关部门拨入，还有各单位、部门自筹的资金，这些资金更多沉淀在国库之外的商业银行账户，即财政专户中。

　　目前，各级财政部门在商业银行开设了17万多个各类资金账户，2010年3月底清理前，这一数字更曾达27万之多。

　　“造成资金的沉淀，一是专户资金没有及时拨付给地方而留在账户，二是地方对资金的使用没有及时申报，虽已从专户划拨，显示‘划拨’状态，但资金却没有实际使用仍停留账户。”中央政法大学财税法研究中心主任施正文说。

　　施正文表示，在实际工作中一些地方政府往往申请比需求要多的预算，中央对此会有一个审批过程，加之财政拨款流程较长也会导致支出进度慢于预算进度。“这也造成每年的11、12月间，地方政府为了完成财政支出任务而突击花钱的现象。 ”

　　此外，一位曾参与地方财政资金管理的人士坦言，目前，财政专户出现的多头开户现象一定程度上造成了资金积存。

　　以河南省某市为例，原来辖区内的财政专户只设立在工行、农行两家，但是因为专项资金的种类多，目前已经扩张到中行、建行、邮储等6家银行。“不仅如此，同一类型的专户资金还在多个商业银行设立账户，多头开户现象严重，以基建类资金专户为例，2009年，该地的资金专户已经在中行、建行、农行三家分别开设账户。”该人士说。

　　对此，一位商业银行人士表示，专户跨行对银行来说有利于揽储，但是会加大管理难度。“有些财政部门对专户资金的规模并不清楚，有些资金长期放在账户中，成了不动产，降低了使用效率。”

　　专户“享”特权

　　既然资金使用效率不断被质疑，那又是什么样的原因造成了存款余额的大量沉淀，制度本身显得“鞭长莫及”。

　　2001年，我国实施国库支付管理改革，把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的公共财政管理体系，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制，规范了资金拨付渠道，强化了预算执行力度，提高了财政资金的使用效益。

　　但政策本身却对财政专户“留了一个口子”。除去国库管理之外，财政专户的存在成为财政部门资金的另一个账户，而这为寻租打开了方便之门。

　　目前，财政专户上的资金直接来源国库拨款和职能部门收到的缴费，财政专项资金的支拨是以专项资金文件为依据的，先拨到商业银行，在财政预算报表中，款项反映为已经支出，但是实际情况是，许多事业项目是跨年度的，甚至长达二三年的时间。

　　施正文告诉记者，正因如此，这部分资金有很长的滞留时间，没有使用完结，余下的资金并没有集中上缴到国库，而是掌握在财政相关部门手中，由财政自由指控，体外循环较为严重。

　　6月底，国家审计署审计长刘家义在《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，“财政资金管理不严格”：18个省本级设立的财政专户多达478个，存款余额相当于其国库库款的44%。

　　同一时间，该署财政审计司副司长马晓方也表示：专户资金大量滞存在国库之外，逃离国库监管，且闲置效益不高，容易产生权力寻租的腐败问题。而解决这一问题的路径并不容易。

　　按照《国家金库条例》和财政单一账户制度的相关规定，财政开户有人民银行国库管理，如资金的存储、汇划和清算应属于国家金库的业务范围。“但是由于财政专户的特殊性，国库难以对专户资金进行实质性的监督和管理，消弱了人民银行经理国库的职能。”一位参与预算制度改革研讨的人士坦言。要想改变专户现状，可能需要自上而下的改革。“目前改革涉及部门太广，并不会一蹴而就。”